Özet: Anayasa’ya göre Hâkimler ve Savcılar Kurulu Genel Kurulu’nun meslekten çıkarma kararları dışındaki kararlarına karşı yargı yolu kapalı, daire kararlarına karşı yargı yolu açıktır. Daire kararlarına karşı yargı yolu kanun ile kapatılmıştır.
HÂKİMLER VE SAVCILAR KURULU KARARLARINA KARŞI YARGI YOLU (*)
1. 1982 ANAYASASI’NIN 159. MADDESİ
18.10.1982 tarih ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın (Anayasa) 159. maddesine göre Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu; Başkanı Adalet Bakanı, doğal üyesi Adalet Bakanlığı Müşteşarı, Genel Kurullarınca seçimle gösterilen adaylar arasından Cumhurbaşkanı atamasıyla üçü Yargıtay’dan, ikisi ise Danıştay’dan olmak üzere teşekkül etmekte idi.
07.05.2010 tarih ve 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (5982 sayılı Kanun) ile yapılan değişiklikten sonra Anayasa’nın 159. maddesine göre Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu; Başkanı Adalet Bakanı, doğal üyesi Adalet Bakanlığı Müşteşarı, dört üyesi yükseköğretim kurumlarının hukuk dalında görev yapan öğretim üyeleri ile avukatlar arasından Cumhurbaşkanınca[1]; Yargıtay’dan iki, Danıştay’dan bir ve Türkiye Adalet Akademisi’nden üç üyenin kendi Genel Kurullarınca; yedi üyesi adlî ve üç üyesi idari yargı teşkilatından hakim ve savcılarca seçilerek teşekkül ettirilerek üç daire halinde çalışacağı düzenlenmiş idi.
21.07.2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (6771 sayılı Kanun) ile yapılan değişiklikten sonra Anayasa’nın 159. maddesine göre Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun isminden “Yüksek” tabiri çıkarılarak Kurulun adı Hâkimler ve Savcılar Kurulu (HSK) olarak değiştirilmiştir. Bu değişiklikle HSK’nın Başkanı Adalet Bakanı, doğal üyesi Adalet Bakanlığı Müşteşarı, üç üyesi adlî ve bir üyesi idari yargı teşkilatından Cumhurbaşkanınca; üç üyesi Yargıtay’dan, bir üyesi Danıştay’dan, üç üyesi yükseköğretim kurumlarının hukuk dallarında görev yapan öğretim üyeleri ile avukatlar arasından Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından seçilerek teşekkül ettirilerek iki daire halinde çalışacağı düzenlenmiştir.
Anayasa’nın ilk halinde ve 159. maddesinde yapılan her iki değişiklikte HSK’nın mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kurulup ve görev yapacağı belirtilmiştir. HSK yapılanmasının ilk halinde Kurul kararlarına karşı yargı yolu kapalı iken son iki değişiklikte Kurul’un meslekten çıkarma cezaları dışındaki kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olduğu belirtilmiştir.
5982 sayılı Kanun’un teklif gerekçesinde, HSK’nın meslekten çıkarma haricindeki kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olmasına dair açıklama şu şekildedir: “Yürürlükteki düzenlemede, Kurul kararları tamamen yargı denetimine kapalı iken, yapılan değişiklikle meslekten çıkarma cezalarına ilişkin kararlar yargı denetimine açılmaktadır. Kurulun diğer kararları için ise etkili iç itiraz sistemi öngörülmektedir.”[2]Anayasa’nın ilk halindeki ve 6771 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikteki kanun gerekçelerinde HSK’nın kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olmasına dair herhangi bir gerekçe belirtilmemiştir.
2. ANAYASA’NIN İLKELERİ ÇERÇEVESİNDE HSK KARARLARINA KARŞI YARGI YOLUNUN KAPALI OLMASI
Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti Devletinin bir hukuk devleti olduğu belirilmiştir. AYM’nin tanımına göre hukuk devleti, “eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.”[3]
HSK, Anayasa’nın yargı bölümünde düzenlenmiş olsa da yapısı itibariyle idari bir kuruldur. Faaliyeti yargısal değil idaridir.[4] Hukuk devleti, eylem ve işlemlerinin tamamının yargı denetimine dahil olan devlet demek olduğuna göre, idari bir organ olan HSK’nın işlemlerinin yargı denetimi dışında bırakılması hukuk devleti ilkesine açıkca aykırıdır. Bu bakımdan Anayasa’nın 2. ve 125. maddesi ile 159. maddesi çelişir haldedir.
Anayasa’nın 36. maddesinde, hak arama hürriyeti düzenlenmiş ve bu hak, “Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu anayasal hak bakımından da hakim ve savcılar, meşru vasıtalar yoluyla yargı merciileri önünde, HSK’nın işlemlerine karşı dava açabilmesi gereklidir. Bu bakımdan da Anayasanın 36. maddesi ile 159. maddesi çelişir haldedir.
Anayasanın 10. maddesinin birinci fıkrasında, “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.”, beşinci fıkrasında ise, “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.”denilmek suretiyle eşitlik ilkesi düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay üyeleri hakimdirler ve kendi kanunlarından kaynaklı olarak haklarında yapılan işlemlere yönelik idari yargıya başvurabilmektedirler. Buna karşınn adli ve idari hakim ve savcıların yargı yoluna gidememeleri eşitlik ilkesine de aykırıdır.
Görüldüğü üzere, Anayasa’nın 2., 10., 36., 125. maddeleri ile 159. maddesi çelişir haldedir.
AYM’nin yargı yönetim rejimleriyle ilgili verdiği üç karar bulunmaktadır. Bunlardan ikisi, 1961 Anayasasında yapılan 1971 değişiklikleriyle ilgilidir. 1961 Anayasası’nda Yüksek Hakimler Kurulu’nun ve Yüksek Savcılar Kurulu’nun kararlarına karşı yargı yolu açıkken 1971 yılında yapılan değişiklikle bu kurulların kararlarına karşı yargı yolu kapatılmıştır. AYM’nin 27.01.1977 tarih ve E.1976/4, K.4 sayılı kararı ve 27.09.1977 tarih ve E.1976/82, K. 117 sayılı kararı ile yargı yolunu kapatan yasal düzenlemeler 1961 Anayasası’nın hukuk devleti ve eşitlik ilkelerine dayanılarak iptal edilmiştir.
AYM’nin üçüncü kararı ise, 5982 sayılı Kanun ile Anayasa’nın 159. maddesinde yapılan değişiklik ile ilgilidir. İptal başvurusu Anayasa’nın hukuk devleti ilkesi yönüyle yapılmış, AYM 07.07.2010 tarih ve E.2010/49, K.87 sayılı kararı ile “Kurul’un kararlarının kısmen de olsa yargı denetimine açılmasının hukuk devletinin güçlendirilmesine yönelik bir adım olduğu görülmektedir.” gerekçesiyle reddedilmiştir.
AYM’nin yukarıda gösterilen kararı, Anayasa’nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasındaki mahkeme kararlarının gerekçeli olması gerektiği hükmüne açıkca aykırıdır. HSK kararlarının kısmen de olsa yargı denetimine açılması elbette hukuk devletini güçlendirir, mesele HSK’nın kararlarının çok büyük kısmının yargı denetimine kapalı olmasıdır. AYM, bu yönüyle hiçbir değerlendirme yapmadan karara varmıştır.
Aşağıda HSK Genel Kurul kararları ile daire kararları arasındaki ayrımdan yola çıkarak Anayasa’da yargı yolu kapalı olanın HSK Genel Kurulu kararları olduğu, aslında daire kararlarına karşı yargı yolunun açık olmasına ragmen bu yolun da kanun ile kapatıldığı izaha çalışılacaktır. Yukarıda gösterilen AYM’nin son kararında, daire kararlarına karşı yargı yolu ile ilgili bir değerlendirmesi bulunmamaktadır. Çünkü AYM’nin de HSK daire kararlarına karşı yargı yolunun açık olduğunu düşündüğü ileri sürülebilir. Aksi halde, yukarıda gösterilen AYM’nin ilk iki kararı ile üçüncü kararı çelişecektir. Ayrıca AYM Başkanı Sayın Haşim Kılıç’ın 2009 yılındaki Mahkemenin kuruluş yıl dönümü törenindeki konuşmasında[5], HSYK kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olmasını eleştirmiştir. Bu konuşmasına çok yakın bir zamanda anılan üçüncü kararın verilmiş olduğu düşünülecek olursa aslında AYM’nin bu konuya bakışını ya da en azından Sayın Haşim Kılıç’ın şahsi görüşününün kararın aksi yönünde olduğu anlaşılmaktadır. Bu kararda Sayın Haşim Kılıç’ın bir muhalefet şerhinin bulunmaması da yukarıda ileri sürülen savı destekler niteliktedir. Yani AYM’nin de aşağıda açıklanan görüşteki gibi HSK Genel Kurulu ve daire kararları arasında yargı yoluna başvurulabilirlik açısından bir fark gördüğü ileri sürülebilir. HSK Genel Kurul ve daire kararlarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağını söyleyen 11.12.2010 tarih ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanunu’nun (6087 sayılı Kanun) 33. maddesinin beşinci fıkrasına yönelik bir iptal başvurusunun olması halinde daire kararları yönüyle anılan hükmün iptali yoluna gidilmesi kuvvetle muhtemeldir.
3. AVRUPA İNSAN HAKLARI MAHKEMESİNİN YAKLAŞIMI
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Eminağaoğlu / Türkiye Davası’nda (Başvuru no: 76521/12)[6], HSYK İkinci Dairesinin başvuranın davasını görürken Sözleşme’nin 6. maddesi anlamında bir “yargı yerinin” gerekliliklerini karşılayıp karşılamadığı yönüyle inceleme yapmıştır.
AİHM, HSYK’nın karar sürecinde ilgili mevzuatta izlenecek usul, hâkim ve savcılara HSYK nezdinde sağlanan güvenceler veya delillerin nasıl kabul edileceği ve değerlendirileceği konusunda herhangi bir özel kural bulunmadığını belirtmiştir. Somut olayda, HSYK İkinci Dairesi duruşma yapmadan, tanık çağırmadan veya dinlemeden, dayanaktan yoksun ifadelerden ibaret açıklamalarla gerekçesiz karar vermiştir. Bu nedenlerle HSYK İkinci Dairesinin bir “yargı yeri” gerekliliğini yerine getirmediği sonucuna varılmıştır.
Bu kez başvuranın, disiplin tedbirini 6. maddenin gerekliliklerini karşılayan başka bir organ tarafından incelenmek üzere sevk etme imkânının olup olmadığı yönüyle inceleme yapılmıştır. HSYK’nın disiplin davalarına bakan İkinci Dairesinin kararlarına Genel Kurula yapılan başvuru yoluyla itiraz edilebilmesine rağmen Genel Kurulun da, aynı gerekçelerle, yargı denetiminin güvencelerini sağlamadığı anlaşılmıştır.
Bu hususlar ışığında AİHM, yetkili disiplin mercii tarafından başvurana verilen söz konusu cezanın yargı işlevlerini yerine getiren başka bir organ veya olağan (adli) bir mahkeme tarafından incelenmediği, HSYK İkinci Dairesinin ve Genel Kurulun İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 6. maddesi anlamında bir “yargı yeri” olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı sonucuna vararak ihlal kararı vermiştir.
4. ANAYASA VE 6087 SAYILI KANUNA GÖRE DURUM
HSK, mahkemelerin bağımsızlığı ile hâkimlik ve savcılık teminatı esaslarına göre görev yapar. Anayasa’nın yargı bölümünde yer alan HSK, devletin genel tüzel kişiliğinin içerisindedir.[7] 6087 sayılı Kanun’a hazırlık mahiyetindeki ön taslakta “idarî ve malî özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisidir. Kurulun ilişkili olduğu bakanlık Adalet Bakanlığıdır.”[8] şeklinde yapılan tanıma 6087 sayılı Kanun’da yer verilmemiştir. Kanun’un gerekçe ve TBMM Komisyon ve Genel Kurul görüşmelerinde de bu konuya değinilmemiştir. 6087 sayılı Kanun’da HSK’nın tüzel kişiliği ve özerkliği hakkında bir düzenleme yapılmamış olması, HSK’nın devletin genel tüzel kişiliğinin içerisinde yer almasından ileri gelmiş olabilir.
HSK, adından da anlaşılacağı üzere bir kurum değil kuruldur. Kamu kurumu, belirli kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla oluşturulan kamu tüzel kişisini; kurul ise bir işi yapmak, yönetmek veya bir kurum ve kuruluşu temsil etmek için görevlendirilmiş kişilerden oluşmuş topluluk olarak tanımlanmaktadır.[9] Buradan çıkarılabilecek sonuç, kurumun daha geniş bir amaç ve teşkilatla yapılandığı, buna karşın kurulun daha dar bir amaçla, bazen bir kurumun altında yapılandırıldığıdır.
HSK, bir kurul olarak oluşturulmuş, belirli amaçlara hizmet eden dar bir teşkilatla çalışan bir yargı yönetim organıdır. Anayasa’nın 6771 sayılı Kanun ile değişik 159. maddesine göre (i) Hâkimler ve Savcılar Kurulu onüç üyeden oluşur, iki daire halinde çalışır; (ii) Kurulun meslekten çıkarma cezasına ilişkin olanlar dışındaki kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulamaz; (iii) Kurulun ve dairelerin görevleri kanunla düzenlenir.
Görüldüğü üzere, Anayasa HSK’nın onüç üyeden oluşacağını ve iki daire halinde çalışacağını düzenlemiş, ayrıca bir genel kurul belirlememiştir. HSK’nın yardımcı hizmet birimleri olan Genel Sekreterlik ve Teftiş Kurulunu bile düzenleyen Anayasa’nın Genel Kurulu düzenlemeyi atladığı düşünülemez. “Kanun koyucu abesle iştigal etmez”. Anayasa’da Genel Kurul’un ayrıca belirlenmemiş olmasının sebebi onüç kişiden oluşan HSK’nın bizatihi genel kurul olmasından ileri gelmektedir. Anayasa’daki Kurul’un ve dairelerin görevlerinin kanunla düzenleneceğinin öngörülmesinin sebebi de budur; yani Anayasa’da amaçlanan husus, onüç kişiden oluşan HSK’nın onüç üyesi ile karar alacağı durumlar ile dairelerin daha az sayıdaki üyeyle karar alacağı durumları belirlemektir. Diğer bir deyişle, Anayasa’nın amaçladığı husus, onüç kişiden oluşan organın yani Genel Kurulun Kurul olarak adlandırılması, bunların dışında alt karar birimleri olarak dairelerin oluşmasıdır. HSK yapılanmasında beş tür karar bulunmaktadır: HSK kararı (Genel Kurul kararı), daire kararları, Genel Sekreterlik işlemleri ve Teftiş Kurulu işlemleri. 6087 sayılı Kanun’daki tanımıyla Genel Kurul (Anayasa’ya göre HSK) ile daireler arasındaki görev dağılımı bir iş bölümüdür.
Anayasa’nın 159. maddesine göre Kurulun meslekten çıkarma cezasına ilişkin olanlar dışındaki kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulamaz. Oysa 6087 sayılı Kanun’un 33. madesine göre Genel Kurulun veya dairelerin, meslekten çıkarma cezasına ilişkin kesinleşmiş kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulabilir, diğer kararları yargı denetimi dışındadır. Anayasa’ya göre yalnızca HSK’nın (Genel Kurulun) meslekten çıkarma kararları dışındaki kararlarına karşı yargı yoluna gidilemeyeceği hükmü, Kanun ile genişletilerek daire kararları da bu yasak kapsamına alınmıştır.
Anayasa’nın HSK kararlarına karşı yargı yolunu kapatan 159. maddesi ve 6087 sayılı Kanun’un yargı yoluna ilişkin hükümleri Anayasa’nın Başlangıç Hükümlerindeki ve 2, 10, 36, 125. maddelerindeki hukuk devleti, eşitlik, hak arama hürriyeti ilkelerine, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6. maddesindeki bağımsız ve tarafsız bir mahkemeye erişim hakkı ilkelerine aykırıdr.
6087 sayılı Kanun’un 33. Maddesine yönelik soyut norm denetimi yoluyla bir iptal başvurusu gerçekleştirilmemiştir. Bu konu somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesine taşınması halinde iptal kararı verilmesi kuvvetle muhtemeldir.
Anayasa’nın 159. maddesine uygun bir kanun düzenlemesi yapılması halinde daire kararlarının tamamına karşı -anayasal olarak zaten açık olan- yargı yolu, kanuni olarak da açılacaktır.
Son olarak benzer bir düşünceyi dile getiren Danıştay emekli Başkanı Sayın Nuri Alan’ın yazısını aynen alıntıyla paylaşarak yazımı bitirmek istiyorum:
“…Bu madde HSYK’nın meslekten çıkarma cezasina ilişkin olanlar dışındaki kararlarına karşı yargı merciilerine başvurulmasını engellemektedir. Hak arama özgürlüğünü kısıtlayıcı nitelikteki bu hükmün kapsamının, daha doğrusu aleyhine iptal davası açılamayacak Kurul kararlarının hangileri olduğunu belirlemek için maddeyi bütünüyle değerlendirmek, sınırlayıcı bir kural olması nedeniyle kapsamı genişletmemek, dar yorum yapmak gerekir.
Madde de, yirmi iki asıl, on iki yedek üyeden oluşan HSYK’nın üç daire halinde çalışacağı açıklanmıştır. Maddenin uygulama yasasına gönderme yapan son fıkrasında Kurul ve dairelerin farklı idari birimler ve değişik görevleri olduğunu ortaya koymaktadır. Buna göre aleyhine yargı yoluna başvurulamayacak olan kararlar sadece Kurul kararlarıdır; daire kararlarına karşı yargı yolu açıktır. Daire kararlarına karşı kurula yapılan itirazlar reddedilse bile, bunlara karşı idari dava açılabilecektir…”[10]
(*) Bu yazımda, 2010 yılında 6087 sayılı yasa çalışmaları devam ederken adalet.org sitesinde yayınladığım yazımdan alıntı yaptım.
[1] Maddenin ilk halindeki iktisat ve siyasal bilimler dallarından ve üst kademe yöneticileri arasından da üye seçileceğine dair düzenleme Anayasa Mahkemesi’nin (AYM) 07.07.2010 tarih ve E.2010/49, K. 87 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
[2] https://cdn.tbmm.gov.tr/KKBSPublicFile/D23/Y4/T2/WebOnergeMetni/4f806566-14ad-40d2-b252-df3c27b11293.pdf. Sayfa 18.
[3] AYM’nin 16/02/2023 tarih ve E.2020/34, K.25 sayılı kararı.
[4] “HSYK, üyelerinin çoğunluğu hakimlerden oluşmakla birlikte, gördüğü fonksiyonun niteliği itibariyle idari bir organdır. Kuruluun yaptığı işlemler de, açıkca idari işlem niteliği taşımaktadır. Dolayısıyla, bu işlemlere karşı idari yargı yoluna başvurulabilmesi gerekir idi. Nitekim Fransa’da, Yüksek Hakimlik Şurasının kararlarına karşı Devlet Şurasına başvurulabilmektedir. Burdeau’yu göre, eğer bu mümkün olmasaydı, hakimlik teminatı zayıflamış olurdu.” [Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, (Ankara: Yetkin Basımevi, 2004), 353.]
[5] https://www.anayasa.gov.tr/tr/baskan/eski-baskanlarin-konusmalari/hasim-kilic/
[6] https://insanhaklari.gen.tr/MetinGoster.aspx?sr=2&nx=0&d=T
[7] “Bilindiği üzere devletin “yürütme” yanında “yasama” ve “yargı” organları da bulunmaktadır. Bu organların ayrı bir tüzel kişiliği bulunmamakta olup, devlet tüzel kişiliği içinde yer alırlar. Yasama organının yasama işlemleri, yargı organının yargısal işlemleri devlet tüzel kişiliği adına yapılmaktadır. Bu organların idarî nitelikte işlemleri de devlet tüzel kişiliği adına yapılmakla beraber, idarî işlemler dava konusu olduğunda husumet kendilerine yöneltilir.” [Ramazan Çağlayan, “Hukukumuzda Kamu Tüzel Kişiliği Kavrami ve Kıstasları,” Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi 7 (Haziran 2016): 378.]
[8] https://bianet.org/files/doc_files/000/000/163/original/HSYKtaslak.PDF
[10] Nuri Alan, “Yargı Yetkisinin Sınırlandırılması,” Cumhuriyet Gazetesi, (21.09.2010), 2.
